در 1 دسامبر، کمیسیون اروپا از استراتژی دروازه جهانی خود رونمایی کرد که قرار است بر اساس آن بین سال‌های 2021 تا 2027 تا 300میلیارد یورو در پروژههای زیرساختی مناطق مختلف دنیا سرمایه‌گذاری کند. شاید منطق پشت این ابتکار روشن باشد: جهان به سرمایهگذاریهای زیرساختی عمده نیاز دارد. طبق تخمین بانک جهانی برای دستیابی به اهداف حفاظت از آب‌وهوا و محیط‌زیست، دسترسی جهانی به انرژی، آب و بهداشت، ارتباطات بیشتر و بهبود امنیت غذایی، جهان باید سالانه حدود 1.3تریلیون یورو در بخش زیرساخت سرمایه‌گذاری کند.
گفته می‌شود این ابتکار جهانی یک برندسازی جدید برای کمیسیون و چتری برای پروژههای سرمایه‌گذاری گسترده اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن در زیرساختهای دنیاست که در آن برای تمایز با دیگر طرح‌های مشابه و به‌خصوص ایجاد تمایز با طرح یک پهنه یک راه چین (BRI) تأکید ویژه‌ای بر اعتماد، کیفیت بالا، استانداردها، شفافیت و حکمرانی خوب شده است؛ اما آیا به‌راستی اعلام این استراتژی برای مقابله با نفوذ فزاینده چین است یا باید آن را طرحی فراتر و در راستای تحقق ایده ژئوپلیتیکی‌شدن اتحادیه اروپا و به‌خصوص کمیسیون که ارزولا فن در لین از آغاز روی کار آمدن وعده آن را داده بود یا بلندپروازی دیگر این اتحادیه در قالب استقلال راهبردی که مکرون به‌خصوص به‌دنبال آن است ارزیابی کرد؟ این نوشته با معرفی ابعاد مختلف استراتژی مذکور، به ارزیابی نقاط قوت و چالش‌های آن پرداخته و نگاهی عمیق‌تر به هماوردی آن با طرح یک پهنه و یک راه چین دارد.
ابعاد و ویژگی‌ها
اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن از پیشروترین ارائه‌دهندگان کمک‌های رسمی توسعه‌ای (ODA) در جهان هستند. مشکل اینجاست که اقدامات اتحادیه در این زمینه به ابتکارات بی‌شماری در سطح خود اتحادیه و کشورهای عضو تقسیم شده است. این امر منجر به همپوشانی‌ها، شکاف‌ها، ناکارآمدی‌ها و فقدان موضع ژئوپلیتیکی در ارائه کمک‌های فوق گردیده و برای رفع این نقیضه یا استفاده استراتژیک‌تر از منابع موجود، به واکنشی انجامیده که استراتژی دروازه جهانی نام گرفته است.
اتحادیه اروپا اخیراً دو گام در این راستا برداشته است: اول اینکه این سازمان بودجه‌های متعدد خود را در یک ابزار واحد به نام ابزار همسایگی، توسعه و همکاری بینالمللی (NDICI) با 79.5میلیارد یورو برای دوره 2021ـ2027 ترکیب کرده و دوم اینکه «تیم اروپا» را راه‌اندازی کرده است که منابع اتحادیه اروپا، کشورهای عضو، بانک سرمایه‌گذاری اروپا (EIB)، و بانک اروپایی بازسازی و توسعه (EBRD) و سایر سهامداران اروپایی مانند بخش خصوصی و مؤسسات مالی را ترکیب می‌کند. دروازه جهانی، نشان‌دهنده گام مهم دیگری در فرآیند تجمیع منابع مالی اتحادیه اروپاست و به‌دلیل تمرکز آن بر موضوع راهبردی توسعه زیرساخت‌ها و اتصال، گام مهمی به‌حساب می‌آید.
این استراتژی قرار است از پروژههای پایدار و با کیفیت بالا در حوزههای ارتباطات دیجیتال و شبکه‌های اتصال پهن‌باند؛ آب‌وهوا و انرژی پاک؛ حمل‌ونقل؛ سلامت؛ و آموزش‌وپژوهش حمایت کند. هدف سرمایه‌گذاری در زیرساختهای راهآهن، جاده‌ها، بنادر، فرودگاه‌ها، شبکه‌های لجستیک و گذرگاه‌های مرزی، کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، و متنوع‌سازی زنجیره‌های تأمین و ساخت‌وساز در اروپا خواهد بود. تقویت محیط رگولاتوری و استانداردهای اتحادیه اروپا از دیگر اهداف این استراتژی است.
جنبه مهم اعلامی دیگر این استراتژی؛ جنبه هنجاری ـ ارزشی آن در تطابق با سنت اتحادیه به‌عنوان بازیگری هنجاری است. بنا به ادعای اورزولا فن در لین، دروازه جهانی رویکردی «ارزش‌‌محور» خواهد داشت و «برندی قابل‌اعتماد» برای حکمرانی خوب خواهد بود. اصول کلیدی اعلامی برای این استراتژی شامل ارزش‌های دموکراتیک و استانداردهای بالای حقوق انسانی، اجتماعی و کارگران، سرمایه‌گذاری در راستای حاکمیت قانون، حقوق بشر و هنجارهای بینالمللی، حکمرانی خوب و شفافیت، مشارکت برابر، حمایت از گذار سبز، احترام به قوانین بینالمللی و مالکیت معنوی و حرکت به‌سمت اقتصاد چرخشی خواهد بود. قرار است تأمین مالی تحت شرایط «منصفانه و مطلوب» به‌منظور محدودکردن خطر انباشت بدهی انجام شود.
از جنبه‌های درخورتوجه دیگر این استراتژی، انسجام حاکمیتی آن است. دروازه جهانی در مقایسه با دو مدل قبلی خود، استراتژی دیپلماسی اقتصادی اروپا در سال 2016 (EU economic diplomacy strategy) و استراتژی اتصال در سال 2019 (The EU Connectivity Strategy)، با پیشنهاد ایجاد یک شورای تجاری به رهبری رئیس کمیسیون اروپا، نقطه عطفی را نشان می‌دهد.
به‌لحاظ جغرافیایی، دروازه جهانی بیشتر در آسیا، آفریقا، و آمریکای لاتین فعالیت خواهد کرد. اتحادیه اروپا در نظر دارد 2.4میلیارد یورو کمک بلاعوض برای کشورهای جنوب صحرای آفریقا و 1.08میلیارد یورو برای شمال آفریقا برای حمایت از انرژی‌های تجدیدپذیر و به‌ویژه تولید هیدروژن تجدیدپذیر تخصیص دهد که می‌تواند به نیاز اتحادیه برای سوخت سبز کمک کند. علاوه بر گذار سبز، بر تحول دیجیتال نیز در این سند تأکید بسیاری شده است. از دید اتحادیه اروپا، تحول دیجیتال تغییر بازی بزرگی است که توسط آمریکا و چین پیش برده می‌شود. هدف جاده ابریشم دیجیتال چین، به‌عنوان بخشی از BRI، حمایت از شرکت‌های دیجیتال و فناوری پیشرفته چین است و این کشور با سرمایه‌گذاری در زیرساختهای دیجیتال، بازارهایی را برای فعالیت خود در کشورهای ثالث ایجاد می‌کند؛ اگرچه اتحادیه اروپا یکی از اولین بازیگرانی است که با وضع قوانین متعدد به ظهور شرکت‌های بزرگ فناوری واکنش نشان داده؛ اما تمرکز استراتژی دیجیتال فعلی آن (2030 Digital Compass) عمدتاً درون اروپایی است و عمدتاً شرکت‌های فناوری بزرگ ایالات متحده را هدف قرار می‌دهد. به‌نظر می‌رسد در دروازه جهانی، اتحادیه اروپا در حال درک این موضوع است که در دنیای متصل کنونی، کار در داخل کافی نیست. همچنین تعامل با کشورهای در حال توسعه که به‌دنبال جایگزینی برای پیشنهادات چینی و آمریکایی در حوزه دیجیتال هستند، بسیار مهم خواهد بود؛ لذا تحول دیجیتال و ICT در دروازه جهانی، رنگ‌وبوی قوی‌ای دارد.
منافع برای اتحادیه اروپا
علاوه بر چالش‌های فراروی محقق‌سازی این استراتژی، چنین ابتکاراتی به‌خصوص طرح‌های آمریکا، بریتانیا، و متحدان آنها در مراحل اولیه توسعه خود هستند؛ بنابراین اجرای واقعی تعهدات در نظر گرفته‌شده و دستاوردهای آنها در سال‌های آینده، آشکار خواهد شد. با این حال در صورت تحقق، این استراتژی می‌تواند منافع متعدد و مهمی را برای اتحادیه اروپا در پی داشته باشد.
معرفی و اجرای این راهبرد به‌دلیل انسجام در موضع ژئوپلیتیکی اتحادیه اروپا می‌تواند به تقویت جایگاه ژئوپلیتیکی آن در رقابت بر سر زیرساخت و اتصال جهانی با دیگر بازیگران منجر شود. این طرح می‌تواند راهی برای «داخلی‌کردن منطق رقابت استراتژیک» در فرآیند تصمیم‌گیری‌های اتحادیه شود و به آن اجازه دهد تا دید ژئوپلیتیکی‌تری نسبت به تحولات بینالمللی داشته باشد که با شعارهای این دوره کمیسیون اروپا همخوانی دارد. دیگر آنکه، به دسترسی به اهداف توسعه پایدار اتحادیه در حوزه محیط‌زیست و انرژی‌های تجدیدپذیر کمک می‌کند.
اتحادیه اروپا با افزایش همکاری در پروژههای زیرساختی اقتصادی و اجتماعی، فرصتی برای ترویج ارزش‌های خود به شیوه‌ای ملموس و طولانی‌مدت پیدا خواهد کرد. در واقع، یکی از جنبه‌های مهم دروازه جهانی که تقریباً موردتوجه بسیاری از منتقدان قرار نگرفته، پتانسیل تنظیم دستورکار آن است. کمیسیون و سرویس اقدام خارجی، از طریق پروژههای توسعه‌ای در حال انجام و آتی، به‌طور فعال اولویت‌های خود را ترویج خواهند کرد. در مقابل با ترویج این ارزش‌ها، دروازه جهانی به بازوی صادراتی صنعتی جدید اتحادیه اروپا تبدیل خواهد شد. این امر برای صنعت اروپا در بازارهای جدید فرصت ایجاد می‌کند و به توسعه هرچه بیشتر شبکه متحدان اتحادیه منجر می‌شود. علاوه بر این، می‌تواند به توسعه اقتصادی در کشورهای شریک اتحادیه اروپا کمک کند و ارزش‌افزوده ارزشمندی را برای سیاست خارجی این اتحادیه فراهم کند. دروازه جهانی می‌تواند کشورهای عضو و شرکت‌های خصوصی را برای مشارکت در معاملات سرمایه‌گذاری سودآور ترغیب کند. پس از ضربه سنگینی که به اقتصاد اروپا به‌دلیل کووید ۱ وارد شد، این خبر خوبی برای سرمایه‌گذاران اروپایی تلقی می‌شود.
این اتحادیه امیدوار است تا با توجه به جایگاه برجسته‌اش به‌عنوان اهداکننده کمک‌های توسعه‌ای در جهان و همچنین با توجه به ویژگی‌های طرح پیشنهادی‌اش، بتواند با طرح BRI رقابت کند. از دید کمیسیون، همکاری مبتنی بر قانون با تمرکز بر مجموعه‌ای از اولویت‌ها، می‌تواند جایگزین جذابی برای BRI به‌خصوص در آفریقا و در بالکان باشد. در مجموع، دروازه جهانی فرصتی برای اتحادیه اروپا فراهم می‌کند تا سیاست خود را در برابر چین مطابق با استراتژی تازه منتشرشده‌اش؛ یعنی استراتژی همکاری در منطقه هند و اقیانوسیه (EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific) بازبینی و پیاده‌سازی کند.
تقویت روابط با متحدان به‌خصوص آمریکا و انگلیس در حوزه سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌ها با هدف مقابله با طرح یک پهنه یک راه، از دیگر منافع این استراتژی خواهد بود. هم «بریتانیای جهانی» دولت بریتانیا و هم W3B (Build Back Better World) دولت آمریکا، شیب هند ـ اقیانوس آرام دارند که به‌عنوان چرخش به‌سمت آسیا معروف شده است. دروازه جهانی به‌دلیل همسویی با اهداف هر دو طرح، می‌تواند به ترمیم شکاف بین دو طرف به‌خصوص بعد از سرخوردگی‌های پیمان امنیتی AUKUS در سپتامبر ۲۰۲۱ و خروج ناگهانی از افغانستان که بازیگران اروپایی را غافلگیر کرد کمک کند و به عامل متحدکننده‌ای تبدیل شود.
چالش‌های محقق‌سازی
ادبیات بحث و بخش عمده‌ای از تحلیل‌های منتشرشده درباره این استراتژی، نگاه مرددی به موفقیت آن دارند و موانع متعددی را بر سر راه تحقق آن برشمرده‌اند. از دید برخی از کارشناسان، این برنامه می‌تواند قربانی کسر بودجه و انتظارات بالا، مانند اهداف زیست‌محیطی و طرح‌هایی چون تقویت دموکراسی و حقوق بشر شود. بسیاری نیز بر این باورند که چالش اصلی همسوکردن همه بازیگران اروپایی برای همکاری و به اشتراک گذاشتن منابع مالی لازم برای سرمایه‌گذاری خواهد بود. تردیدهایی نیز در مورد توانایی اتحادیه اروپا برای تضمین سرمایهگذاریهای خصوصی وجود دارد. عدم وجود «پول نقد تازه» و مشکلات عملیاتی بالقوه «تیم اروپا» که چندسطحی و غیرمتمرکز است، از دیگر چالش‌های مهم است. ساختار مدیریتی «تیم اروپا» تا حدی ضعیف است که انسجام و کارایی توسعه‌ای آن را تضعیف کند. ابتکارات تیم اروپا به‌خوبی در استراتژی بلندمدت اتحادیه اروپا ادغام نشده و به‌طور عمده به هر پیشنهاد خاص توسط کشورهای عضو وابسته است. علاوه بر این، استراتژی مذکور می‌تواند در بوروکراسی پیچیده اتحادیه اروپا و شمار بالای بازیگران ناهمگون آن گیر کند.
برخی کارشناسان بر این باورند که دروازه جهانی دیدگاه نسبتاً ساده‌لوحانه‌ای به ژئواکونومی دارد. تا زمانی که چین با غرب سالانه 540میلیارد یورو مازاد تجاری داشته باشد، ۳۰۰میلیارد یوروی دروازه جهانی تا حدودی ناچیز است. علاوه بر این، چین به‌دنبال ایجاد طیف گسترده‌ای از زنجیره‌های تأمین است. بسیاری از بنادر، خطوط راهآهن و خطوط لوله در خارج از کشور، از صادرات و واردات چین پشتیبانی می‌کنند. در واقع چین در حال تسلط هرچه بیشتر بر زنجیره‌های تأمین بینالمللی است.
این احتمال هم وجود دارد که گروه بزرگی از کشورهای در حال توسعه از دستورکار دموکراتیک دروازه جهانی استقبال نکنند. در نظم نوین جهانی، کشورها بیش از هر چیز خواهان استقلال هستند؛ لذا به‌رغم جذابیت کار با اروپا همزمان با سایر بازیگران از جمله چین، ایالات متحده، و حتی روسیه و ترکیه به‌دنبال معامله خواهند بود. آنها پول را می‌گیرند، بدون اینکه به‌طور خودکار ارزش‌ها و قوانین را بپذیرند.
به گفته برخی منتقدان، هدف اصلی اتحادیه اروپا با گلوبال گیت وی ایجاد انگیزه برای کشورهای عضو و شرکت‌ها برای انجام کارهای بیشتر است؛ اما بسیاری از شرکت‌های اروپایی امروزه با چینی‌ها خوب کار می‌کنند، به‌طوری که پیمانکاران چینی کارهای سنگین را انجام می‌دهند و شرکت‌های اروپایی از دانش خود پول بیشتری کسب می‌کنند؛ لذا به‌آسانی حاضر به چشم‌پوشی از منافع و سود خود در همکاری با چین نخواهند بود.
رقیب BRI یا مکمل آن؟
دروازه جهانی ممکن است فرصتی را برای اتحادیه اروپا و BRI چین فراهم کند تا با ارائه چهارچوب جایگزینی برای توسعه کشورها، یکدیگر را تکمیل کنند. با این حال، شمار کسانی که چنین نگاهی را داشته باشند بسیار انگشت‌شمار است و بر عکس، دیدگاه غالب، مبتنی بر رقابت و حتی تضاد این دو با یکدیگر می‌باشد.
در استراتژی «دروازه جهانی» از چین به‌عنوان رقیب نام برده نشده؛ اما لحن آن و همچنین ژئوپلیتیک کنونی اروپا و شباهت‌های رقابتی با BRI نشان می‌دهد که آنها رقبای یکدیگر هستند. روابط بین چین و اتحادیه اروپا با امضای توافق‌نامه جامع سرمایه‌گذاری در دسامبر ۲۰۲۰ در حال گسترش بود؛ اما این روابط با وضع تحریم‌های مشترک از سوی اتحادیه اروپا، ایالات متحده، بریتانیا و کانادا علیه چین دلیل نقض حقوق بشر علیه اویغورها از مارس ۲۰۲۱ به‌تیرگی گرایید. واکنش متقابل چین در تحریم نهادها و افراد اروپایی، تصمیم پارلمان اروپا در مه 2021 در عدم تصویب موافقت‌نامه جامع سرمایه‌گذاری بین دو طرف، اعزام زیردریایی اتمی از سوی فرانسه برای گشت‌زنی در دریای مورد مناقشه چین جنوبی، و موافقت لیتوانی برای افتتاح نمایندگی تایوان در این کشور، شکاف در روابط اتحادیه اروپا و چین را عمیق‌تر کرد.
علاوه بر تنش‌ها در سطح سیاست خارجی و سیاست تجاری، اتحادیه اروپا به‌ویژه نگران تسلط فزاینده چین بر زنجیره تأمین جهانی، جاده ابریشم دیجیتال آن، و نفوذ فزاینده پکن در جنوب و شرق اروپا و منطقه بالکان است. اتحادیه اروپا نگران است که چین به‌واسطه ابتکار یک پهنه یک راه و ابتکار 16+1 نارضایتی بیشتری در اروپا ایجاد کند؛ به‌عنوان مثال انتقاد جدی‌ای بر یکی از سرمایهگذاریهای چین در ساخت بزرگراهی در مونته‌نگرو از سال ۲۰۱۴ وجود دارد که از برنامه زمان‌بندی‌شده عقب افتاده و به افزایش بدهی مونته‌نگرو تا سطح خطرناکی رسیده است. یا ساخت نیروگاه‌های زغال‌سنگ در بوسنی و هرزگوین و صربستان (برخلاف تعهد اعضا به کاهش 55درصدی انتشار گازهای گلخانه‌ای تا 2030) می‌تواند الحاق آنها به اتحادیه اروپا را پیچیده‌تر کند. تضاد هنجاری بین دروازه جهانی اتحادیه اروپا و BRI چین نیز پررنگ جلوه داده شده و اروپا مدعی شعار پیوندهای قوی و پایدار به‌جای وابستگی است. در کل نظر به نگاه منفی اتحادیه به BRI، در خصوص معضل ذاتی بین مزایای کوتاه‌مدت و وابستگی بلندمدت به چین نگرانی بالایی وجود دارد.
تمایزات فنی دو طرح نیز با یکدیگر متعدد است. عنوان شده که مدل اروپایی ترکیبی از کمک‌های بلاعوض، وام‌های نرم و ضمانت‌ها با هدف تشویق سرمایهگذاریهای بخش خصوصی است، در حالی که BRI منحصراً بر وام‌ها تمرکز دارد. تأکید اتحادیه اروپا بر هنجارهایی چون حاکمیت قانون، احترام به مالکیت معنوی، حفظ محیط‌زیست پاک و رعایت حقوق بشر در تضاد با شیوه‌های وام‌دهی چین عنوان شده است که تنها بر اعطای وام با شرایطی کاملاً به نفع طرف وام‌دهنده تکیه دارد و می‌تواند کشورهای وام‌گیرنده را با تله بدهی مواجه سازد. در نهایت ادعا می‌شود دروازه جهانی نسخه مدرن‌تری از BRI است و بر سرمایه‌گذاری در پروژههای آینده‌گرا و مسئولیت‌پذیر نظیر شبکه‌های دیجیتال، فناوری‌های جدید، محیط‌زیست، تحول دیجیتال، سلامت، و انرژی‌های تجدیدپذیر تمرکز دارد.
چشم‌انداز و سخن پایانی
امروزه طرح‌های سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، بازی بزرگ قرن بیست‌ویکم بین قدرت‌های بزرگ است؛ تقلا برای نفوذ، ائتلاف‌سازی و دسترسی اولویت‌دار به منابع استراتژیک در دستورکار اکثر این قدرت‌هاست و برای همین با تعدد چنین طرح‌هایی چون شبکه نقطه آبی (BDN)، دنیای بهتر را دوباره بسازید (Build Back Better World (B3W)) آمریکا، مشارکت برای زیرساختهای با کیفیت (EPQI) ژاپن، «امنیت و رشد برای همه» هند، گفت‌وگوی امنیتی چهارجانبه (کواد)، و ابتکار سبز بریتانیا روبه‌رو هستیم.
نشان‌دادن دروازه جهانی صرفاً به‌عنوان پاسخی به BRI مانع در نظر گرفتن منافع، استراتژی و تاکتیک‌های اتحادیه اروپا در شرایط متحول کنونی خواهد شد. بنابراین نقطه شروع تحلیل بر روی دروازه جهانی باید اتحادیه اروپا و خود کشورهای عضو آن باشد نه چین. دروازه جهانی از منظری وسیع‌تر، به‌عنوان نشانه‌ای از واکنش اتحادیه اروپا به جهان در حال تغییر، قابل‌درک است. این اتحادیه در حال بازنگری استراتژی و تاکتیک‌های خود با توجه به تحول نظم بینالمللی و تغییر قدرت جهانی در عرصه ژئوپلیتیکی است. حمله روسیه به اوکراین این بازنگری را تشدید کرده و بر ضرورت کاهش وابستگی به چین در زنجیره تأمین از یک سو و کاهش کسری تجاری شدید با این کشور از سوی دیگر افزوده است. با این وجود، اگر اتحادیه اروپا بخواهد با چین در جهان در حال توسعه رقابت کند، باید به‌دنبال هم‌افزایی با سایر شرکا در اردوگاه غرب باشد. در همکاری متقابل است که آنها می‌توانند یک بسته مالی شایان‌توجه که وزنه تعادلی جدی برای BRI چین باشد ارائه کنند که به‌نظر می‌رسد اتفاقی که در نشست امسال گروه ۷ و با معرفی برنامه موسوم به «مشارکت برای توسعه زیرساخت‌ها و سرمایه‌گذاری جهانی » رخ داد در همین راستاست.
در پایان اینکه در حال حاضر ارزیابی کارآیی استراتژی دروازه جهانی دشوار است، و نتیجه آن به بسیاری از متغیرهای دیگر وابسته است؛ اما تردیدی نیست که دروازه جهانی چند تغییر کلیدی را نشان می‌دهد: اجماع تقویت‌شده در میان رهبران اروپایی برای فراتر رفتن از یک قدرت «هنجاری ـ استانداردساز» و آنچه اثر بروکسل خوانده می‌شود، تقویت نقش ژئوپلیتیکی اروپا در سراسر جهان با تمرکز بر جایابی جدید بین آمریکا و چین، و تمرکز جدی و صریح بر منافع اقتصادی و پیگیری آنها در قالب طرح‌های توسعه‌ای.
5965
نویسنده: بهزاد احمدی
۱۶:۳۹ ,۰۹ مرداد ۱۴۰۱
